VakO 1677:2017

A oli saanut eläkettä saavan hoitotukea perushoitotukena toimintakyvyn heikentymisen ja erityiskustannusten perusteella 1.5.2013 lukien. Kansaneläkelaitos lakkautti 22.7.2016 antamallaan päätöksellä A:n eläkettä saavan hoitotuen hänen uuden hakemuksensa johdosta 1.8.2016 lukien, koska perushoitotukea ei voinut enää myöntää 1.6.2015 voimaan tulleen lainmuutoksen johdosta toimintakyvyn heikentymisen ja erityiskustannusten perusteella. Vakuutusoikeus totesi, että A:n saama hoitotuki on ollut suojattu siirtymäsäännöksellä kysymyksessä olevalta lainmuutokselta seuraavaan vammaisetuuksista annetun lain mukaiseen tarkistukseen tai tuen lakkauttamiseen saakka. Koska kysymyksessä oleva lainmuutos ei ollut vammaisetuuksista annetun lain 32 §:n mukainen tarkistusperuste tai saman lain 33 §:n mukainen lakkauttamisperuste, ei Kansaneläkelaitoksen 22.7.2016 antama lakkautuspäätös ollut lain mukainen.

Esitiedot

Kansaneläkelaitos myönsi 28.5.2013 antamallaan päätöksellä A:lle eläkettä saavan hoitotuen perushoitotukena 1.5.2013 alkaen toimintakyvyn heikentymisen ja erityiskustannusten perusteella.

A toimitti Kansaneläkelaitokselle kotihoidon palvelu- ja maksupäätöksen, jonka johdosta Kansaneläkelaitos pyysi A:ta toimittamaan uuden hoitotukihakemuksen. A toimitti Kansaneläkelaitokselle 27.6.2016 uuden hakemuksen eläkettä saavan hoitotuesta. Kansaneläkelaitos lakkautti 22.7.2016 antamallaan päätöksellä A:n hoitotuen 1.8.2016 alkaen. Päätöksen perustelujen mukaan perushoitotukea ei voitu enää myöntää sairaudesta tai vammasta aiheutuvien kustannusten perusteella.

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan ratkaisu

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta kumosi valituksenalaisen päätöksen. Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta palautti asian Kansaneläkelaitokselle päätöksestään johtuvia toimenpiteitä varten.

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan perustelut

Aikaisemmin Kansaneläkelaitos on 28.5.2013 annetulla päätöksellä myöntänyt A:lle eläkettä saavan perushoitotuen 1.5.2013 alkaen toimintakyvyn heikentymisen ja sairaudesta aiheutuvien erityiskustannusten perusteella.

Kansaneläkelaitos on valituksenalaisella päätöksellä lakkauttanut A:n eläkettä saavan hoitotuen 1.8.2016 alkaen. Hänellä ei päätöksen mukaan voida katsoa olevan vähintään viikoittaista avun tai ohjauksen ja valvonnan tarvetta henkilökohtaisissa toiminnoissa. Päätöksessä todetaan, että syynä lakkautukselle on vammaisetuuksista annetun lain muuttuminen 1.6.2015.

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta toteaa, että vammaisetuuksista annettuun lakiin tehdyn lakimuutoksen vuoksi hoitotukea ei yleisesti ottaen ole voitu enää myöntää vakuutetuille toimintakyvyn heikentymisen ja erityiskustannusten perusteella 1.6.2015 lukien. Hoitotuen myöntäminen edellyttää lakimuutoksen jälkeen avun, ohjauksen tai valvonnan tarvetta henkilökohtaisissa toiminnoissa.

Voimaantulosäädöksessä (30.12.2014/1352) todetaan, että laki tulee voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2015. Lisäksi todetaan, että tämän lain voimaan tullessa maksussa olevien tämän lain mukaisten etuuksien maksamista jatketaan lain voimaan tullessa voimassa ollein perustein 32 §:n mukaiseen seuraavaan tarkistukseen tai 33 §:n mukaiseen lakkaamiseen saakka.

Vammaisetuuslain 32 §:n mukaan hoito- ja vammaistuki tarkistetaan, kun tuensaajan terveydentila, hoidon, huolenpidon tai kuntoutuksen tarve, toimintakyky, erityiskustannukset tai muut olosuhteet ovat muuttuneet siten, että muutos vaikuttaa oikeuteen saada hoito- tai vammaistukea tai sen määrään. Vammaisetuuslain 33 §:n mukaan vammaisetuus lakkaa sitä seuraavan kuukauden alusta, jona etuudensaajan terveydentilassa, hoidon, huolenpidon tai kuntoutuksen tarpeessa, toimintakyvyssä, erityiskustannuksissa tai muissa olosuhteissa on tapahtunut sellainen muutos, jonka vuoksi oikeutta etuuteen ei enää ole.

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta toteaa, että valituksenalaisessa päätöksessä Kansaneläkelaitos ei ole esittänyt lain 32 §:ssä tai 33 §:ssä tarkoitetun tarkistusperusteen tai lakkautusperusteen olemassaoloa. Tämän vuoksi hoitotukea ei olisi tullut lakkauttaa 1.8.2016 lukien.

Muutoksenhaku vakuutusoikeuteen

Kansaneläkelaitos haki muutosta sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan päätökseen.

Kansaneläkelaitos totesi muutoksenhakemuksensa perusteina muun ohella seuraavaa:

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan tulkinta 1.6.2015 voimaan tulleen lainmuutoksen ja vammaisetuuksista annetun lain muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen osalta on poikennut merkittävästi Kansaneläkelaitoksen tulkinnasta ja on virheellinen. Muutoksenhakulautakunnan virheellinen tulkinta vaikuttaa useiden etuudensaajien oikeuteen saada etuutta ja samalla siihen, minkälaisia päätöksiä tarkistushakemuksiin on yleensä annettava. Kysymys on Kansaneläkelaitoksen ratkaisukäytännön kannalta merkittävästä tulkinnasta.

Kansaneläkelaitoksen mukaan A on toimittanut 20.5.2016 Kansaneläkelaitokselle kotihoidon palvelu- ja maksupäätöksen, johon on merkitty sen olevan hoitotukihakemuksen liite. Koska Kansaneläkelaitokselle ei tuolloin ole toimitettu varsinaista hoitotukihakemusta, A:ta pyydettiin toimittamaan se 25.5.2016 lähetetyllä kirjeellä. A on 27.6.2016 toimittanut hoitotukihakemuksen liitteineen Kansaneläkelaitokselle. Hoitotuki on lakkautettu 22.7.2016 annetulla päätöksellä, koska hoitotukea ei voida enää 1.6.2015 voimaan tulleen lainmuutoksen seurauksena myöntää vain erityiskustannusten perusteella.

Kansaneläkelaitos selosti vammaisetuuksista annetun lain (vammaisetuuslaki) säännösten sisältöä sekä totesi, että lainmuutoksen 1.6.2015 (1352/2014) jälkeen hoitotukea ei ole voinut myöntää ainoastaan sillä perusteella, että asiakkaan toimintakyky on lain mukaisella tavalla heikentynyt ja hänelle on aiheutunut erityiskustannuksia. Kansaneläkelaitoksen mukaan lainvalmistelun tavoitteena oli, että etuuksiin ei tehdä tarkistuksia lainmuutosajankohtana 1.6.2015, vaan etuudet tulevat tarkistettavaksi silloin, kun etuusoikeus muutoinkin tulisi tarkistettavaksi.

Kansaneläkelaitoksen mukaan vakiintuneesti on toimittu niin, että kun asiakas on toimittanut hakemuksen Kansaneläkelaitokselle, on hakemus tutkittu, siihen on pyydetty tarvittaessa lisäselvityksiä ja asiakkaalle on annettu asiasta päätös. Asiakas on voinut toimittaa tarkistushakemuksen sen vuoksi, että hän on hakenut tukeensa korotusta, mutta asiakkaat ovat hakeneet tarkistusta usein myös silloin, kun heidän tilanteessaan ei ole tapahtunut muutosta. Tarkistushakemuksiin on annettu kaikissa tilanteissa valituskelpoinen päätös.

Tarkistushakemuksiin on annettu vakiintuneesti yleensä sellainen päätös, jolla Kansaneläkelaitos on ratkaissut oikeuden etuuteen. Päätöksillä oikeus etuuteen joko hylätään tai oikeus etuuteen myönnetään jonkin tason mukaisena, jolloin etuusoikeus on jatkunut samantasoisena tai on muuttunut sen tasoiseksi, johon asiakkaalla on oikeus. Vaikka asiakkaan tilanne ei ole muuttunut aikaisemmasta, tarkistushakemukseen on annettu päätös, jolla on ilmoitettu, että vammaistukiasia on käsitelty uudelleen ja tuen maksaminen on jatkunut samantasoisena kuin aiemmin. Jos tarkistushakemuksen ja sen liitteiden perusteella on selvinnyt, että asiakkaan tilanne on muuttunut, on oikeus etuuteen arvioitu muutosajankohdan mukaan. Jos tilanne ei ole muuttunut aikaisemmasta, tarkistushakemusta ei ole vakiintuneesti hylätty sen vuoksi, etteivät vammaisetuuslain 32 §:n mukaiset edellytykset ole täyttyneet, vaan etuusoikeus on arvioitu tarkistushetken mukaisena ja etuusoikeudesta on annettu päätös. Näin on toimittu myös 1.6.2015 voimaan tulleen lainsäädännön yhteydessä. Jos tilanne on muuttunut 1.5.2015 tai tätä ennen, etuusoikeus on arvioitu niiden säännösten mukaisena, jotka olivat voimassa 31.5.2015 asti. Jos tilanne taas on muuttunut 2.5.2015 tai sen jälkeen, etuusoikeus on arvioitu 1.6.2015 voimassa olleiden säännösten mukaisena. Jos tilanne ei ole muuttunut aiemmasta, tarkistushakemukseen on annettu päätös, jossa etuusoikeus on arvioitu tarkistushetken ja silloin voimassa olevien säännösten perusteella. Kansaneläkelaitos ei ole antanut tarkistushakemusten yhteydessä ennakkoarviota siitä, minkälainen päätös asiakkaalle olisi tulossa. Kansaneläkelaitos katsoi, että hallintomenettelyssä asianmukaisesti vireille tulleeseen asiaan on annettava valituskelpoinen päätös.

Vammaisetuuksista annetun lain muuttamisesta annetussa laissa on todettu, että lain voimaan tullessa maksussa olevien tämän lain mukaisten etuuksien maksamista jatketaan lain voimaan tullessa voimassa ollein perustein 32 §:n mukaiseen seuraavaan tarkistukseen tai 33 §:n mukaiseen lakkaamiseen saakka. Vammaisetuuslain 32 §:n mukaista tarkistussäännöstä on sovellettu edellä kuvatun kaltaisesti antamalla asiakkaalle aina ajantasainen päätös tämän etuusoikeudesta. Kansaneläkelaitoksen mukaan myös 1.6.2015 voimaan tulleen lainmuutoksen jälkeen saapuneiden hakemusten yhteydessä etuusoikeus on tarkistettu muutosajankohdan mukaisesti taikka tarkistusajankohdan mukaisesti, jollei muutosta asiakkaan tilanteessa ole tapahtunut. Asiakkaan edun mukaisesti tarkistus on jälkimmäisissä tilanteissa tehty etuusratkaisua seuraavan kuukauden alusta.

Kansaneläkelaitoksen tulkinnan mukaan silloin kuin sille on toimitettu hakemus etuuden ollessa maksussa, on kysymys lähtökohtaisesti aina voimaantulosäännöksen tarkoittamasta seuraavasta vammaisetuuslain 32 §:n mukaisesta tarkistamisesta. Kansaneläkelaitoksen mukaan tällöin maksussa olevan etuuden tasoa voidaan alentaa tai etuuden maksaminen lakkauttaa kokonaan, mikäli tarkistushakemuksen tutkimisen yhteydessä havaitaan, että voimassa olevan lain mukaiset edellytykset etuuden tai tietyn tuen tason saamiselle eivät enää täyty.

Vakuutusoikeuden ratkaisu

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan päätöstä ei muutettu. Valitus hylättiin.

Vakuutusoikeuden perustelut

Oikeusohjeet

Vammaisetuuksien edellytyksiä on muutettu 1.6.2015 voimaan tulleella lailla vammaisetuuksista annetun lain muuttamisesta (1352/2014) muun ohella siten, että tukea ei enää tuen aikaisemmista edellytyksistä poiketen myönnetä sellaisille henkilöille, joiden toimintakyky on heikentynyt ja joilla on perustuen verran kustannuksia, mutta joilla ei ole perustuen verran avun tai ohjauksen ja valvonnan tarvetta (HE 255/2014 vp, s. 12).

Lain 1352/2014 siirtymäsäännöksen mukaan laki tulee voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2015. Lain voimaan tullessa maksussa olevien lain mukaisten etuuksien maksamista jatketaan lain voimaan tullessa voimassa ollein perustein 32 §:n mukaiseen seuraavaan tarkistukseen tai 33 §:n mukaiseen lakkaamiseen saakka.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi vammaisetuuksista annetun lain muuttamisesta (HE 255/2014 vp, s. 13) on todettu, että muutokset kohdistuisivat uusiin tuenhakijoihin sekä määräaikaiseen tukeen jatkoa hakeviin henkilöihin. Lain voimaan tullessa maksussa olevat vammaisetuudet suojattaisiin muutokselta siirtymäsäännöksellä seuraavaan tarkistukseen tai tuen lakkaamiseen saakka.

Vammaisetuuksista annetun lain 32 §:n 1 momentin mukaan hoito- ja vammaistuki tarkistetaan, kun:
1) tuensaajan terveydentila, hoidon, huolenpidon tai kuntoutuksen tarve, toimintakyky, erityiskustannukset tai muut olosuhteet ovat muuttuneet siten, että muutos vaikuttaa oikeuteen saada hoito- tai vammaistukea tai sen määrään; tai
2) tuensaajalle myönnetään 12 §:n 1 momentin mukainen etuus tai korvaus taikka tällainen etuus tai korvaus tarkistetaan muun kuin indeksikorotuksen perusteella.

Saman säännöksen 4 momentin mukaan muutosta arvioitaessa voidaan ottaa huomioon lääketieteen ja hoitokäytäntöjen kehitys sairauden tai vamman hoidossa.

Vammaisetuuksista annetun lain 33 §:n 1 momentin mukaan vammaisetuus lakkaa sitä seuraavan kuukauden alusta, jona:
1) etuudensaajan terveydentilassa, hoidon, huolenpidon tai kuntoutuksen tarpeessa, toimintakyvyssä, erityiskustannuksissa tai muissa olosuhteissa on tapahtunut sellainen muutos, jonka vuoksi oikeutta etuuteen ei enää ole; tai
2) etuudensaajaa ei enää pidetä Suomessa asuvana.

Asiakirjoista ilmenevä selvitys

Kansaneläkelaitos oli 28.5.2013 antamallaan päätöksellä myöntänyt A:lle eläkettä saavan hoitotuen perushoitotukena 1.5.2013 alkaen. Päätöksen perustelujen mukaan A:n toimintakyky on heikentynyt ja sairaudesta on aiheutunut erityiskustannuksia perushoitotukeen oikeuttavasti.

A on toimittanut Kansaneläkelaitokselle 27.6.2016 uuden hakemuksen eläkettä saavan hoitotuesta. Kansaneläkelaitos on valituksenalaisella, 22.7.2016 antamallaan päätöksellä lakkauttanut A:n hoitotuen 1.8.2016 alkaen. Päätöksen perustelujen mukaan A on aikaisemmin saanut perushoitotukea kustannusten perusteella, mutta perushoitotukea ei voida enää myöntää sairaudesta tai vammasta aiheutuvien kustannusten perusteella. Syynä tähän on vammaisetuuksista annetun lain muuttuminen 1.6.2015. Päätöksen mukaan A:n toimintakyky on heikentynyt, mutta hänellä ei voida katsoa olevan vähintään viikoittaista avun tai ohjauksen ja valvonnan tarvetta henkilökohtaisissa toiminnoissa.

Oikeudellinen arviointi

Hallintomenettelyssä on lähtökohtana, että oikeuksia perustavat ja etuja suovat päätökset ovat pysyviä ja niiden pysyvyyteen voidaan puuttua vain riittävin, laissa säännellyin perustein.

Vammaisetuuksista annetun lain 32 §:n 1 momentin ja saman lain 33 §:n 1 momentin mukaiset tarkistus- ja lakkauttamisperusteet liittyvät sanottujen säännösten sanamuodon mukaan tuen- ja etuudensaajan olosuhteissa tapahtuneisiin muutoksiin silloin, kun kysymys ei ole lain 32 §:n 4 momentissa tarkoitetusta lääketieteen ja hoitokäytäntöjen kehityksen huomioon ottamisesta. Lain 1352/2014 esitöissä on erikseen todettu, että lain voimaan tullessa maksussa olevat vammaisetuudet on ollut tarkoitus suojata muutokselta siirtymäsäännöksellä.

Vakuutusoikeus toteaa, että A:lla on ollut eläkettä saavan hoitotuki maksussa toistaiseksi lain 1352/2014 tullessa voimaan 1.6.2015, joten hänen saamansa hoitotuki on ollut suojattu lainmuutokselta 1352/2014 seuraavaan vammaisetuuksista annetun lain 32 §:n mukaiseen tarkistukseen tai 33 §:n mukaiseen lakkauttamiseen saakka. Kansaneläkelaitoksen 22.7.2016 antaman päätöksen mukaan eläkettä saavan hoitotuen lakkauttaminen ei ole perustunut A:n terveydentilassa, hoidon, huolenpidon tai kuntoutuksen tarpeessa, toimintakyvyssä, erityiskustannuksissa tai muissa hänen olosuhteissaan tapahtuneisiin muutoksiin, vaan lainmuutokseen 1352/2014. Koska lainmuutos 1352/2014 ei ole vammaisetuuksista annetun lain 32 §:n mukainen tarkistusperuste tai saman lain 33 §:n mukainen lakkauttamisperuste, ei Kansaneläkelaitoksen 22.7.2016 antama päätös ole ollut lain mukainen eikä sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan päätöstä siten ole aihetta muuttaa.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki vammaisetuuksista 32 § 1 ja 4 mom. sekä 33 § 1 mom.
Laki vammaisetuuksista annetun lain muuttamisesta (1352/2014), voimaantulosäännös